Mestranda em Direito na Universidade Gama Filho e Advogada no Rio de Janeiro
RESUMO: Este estudo pretende analisar a oralidade - materializada nas audiências públicas - como instrumento garantidor da efetiva participação democrática dos cidadãos no campo da Administração Pública, especificamente, nos procedimentos de “licenciamento ambiental”.
ABSTRACT: This study intends to analyze the orality - materialized in the public audiences - as warranting instrument of the effective democratic participation of the citizens at Public Administration, specifically, the procedures of 'ambient licensing'.
SUMÁRIO: 1. Considerações iniciais 2. Audiência pública: uma abordagem genérica sobre a sua efetivação nos processos administrativos 3. Aspectos gerais do Princípio Democrático da Participação no Direito Ambiental 4. Do licenciamento ambiental 5. Estudo do Impacto Ambiental: breves considerações 6. Da audiência pública no procedimento de licenciamento ambiental 7. Considerações finais 8. Referências bibliográficas.
1. Considerações Iniciais
O primeiro aspecto a ser analisado neste artigo diz respeito ao conceito e às características gerais da audiência pública, a fim de se contextualizar o tema. Em um segundo momento, abordar-se-ão as questões vinculadas à democracia participativa e ao seu conteúdo principiológico. Após, adentrar-se-á, tecnicamente, nos estudos de impacto ambiental e procedimentos de licenciamento ambiental, para, por derradeiro, analisar-se a audiência pública no procedimento específico.
O intuito das considerações finais é demonstrar o vínculo existente entre o estudo realizado e a oralidade, esta como meio de alcance do princípio da participação política do cidadão na Administração Pública.
2. Audiência Pública: uma abordagem genérica sobre a sua efetivação nos processos administrativos
A audiência pública permite a inserção do cidadão no sistema do Direito Administrativo, atuando como partícipe e como controlador dos atos da Administração Pública no Estado Social e Democrático de Direito.
Caracteriza-se, em síntese, pelo debate público e pessoal entre a Administração e os cidadãos ou entidades representativas da sociedade civil, relativamente a temas de relevante interesse público e social, sendo certo que, neste aspecto, tem como principais traços a oralidade e o debate efetivo entre os envolvidos.
Em geral, a função da audiência pública é a troca de informações entre a administração e os cidadãos, constituindo-se em um ato através do qual a administração afere as repercussões perante a sociedade dos empreendimentos e decisões que pretende adotar. É o momento mediante o qual se consensualiza os rumos da coletividade envolvida nos projetos de interesse público. Sugestões e críticas são realizadas em conjunto, o que permite a prevenção de equívocos e a garantia do sucesso do empreendimento ou da certeza da decisão a ser tomada pela administração, conforme o caso.
A audiência pública, no Direito Administrativo, funciona, pois, como instrumento de democratização e legitimação do discurso da Administração Pública, a partir da participação efetiva dos cidadãos.
Evanna Soares, em seu artigo “A Audiência Pública no Processo Administrativo”, em que aborda, profundamente, a participação democrática nos processos administrativos, sob diversos enfoques, conceitua e caracteriza a audiência pública da seguinte forma, in verbis[1]:
“A audiência pública é um instrumento que leva a uma decisão política ou legal com legitimidade e transparência. Cuida-se de uma instância no processo de tomada da decisão administrativa ou legislativa, através da qual a autoridade competente abre espaço para que todas as pessoas que possam sofrer os reflexos dessa decisão tenham oportunidade de se manifestar antes do desfecho do processo. É através dela que o responsável pela decisão tem acesso, simultaneamente e em condições de igualdade, às mais variadas opiniões sobre a matéria debatida, em contato direto com os interessados. Tais opiniões não vinculam a decisão, visto que têm caráter consultivo, e a autoridade, embora não esteja obrigada a segui-las, deve analisá-las segundo seus critérios, acolhendo-as ou rejeitando-as.”.
Vale uma digressão quanto à parte final do trecho extraído do artigo de autoria da Profa. Evanna Soares. A não vinculação da decisão administrativa à manifestação popular contrária é tema que mereceria destaque em estudo próprio. Tal questão, por ser complexa, envolver a teoria dos atos administrativos e ser reflexa ao objeto do trabalho - e não diretamente a ele vinculada - impede abordagem detalhada, por ora, sob pena de se desvirtuar o foco do estudo.
Entretanto, a meu ver, é paradoxal, causando certa estranheza, o fato de a Lei criar um procedimento garantidor da participação efetiva do cidadão nas decisões administrativas, premiando o exercício da democracia e da cidadania, e, por outro lado, concomitantemente, só aceitá-lo quando estiver de acordo com os seus interesses, desconsiderando-o, ao revés, quando o resultado não estiver a seu favor.
Diante de tal raciocínio, seria cabível e coerente asseverar que o princípio democrático da participação efetiva do cidadão no processo administrativo está, de fato, sendo preservado? Parece-me, em princípio – sem analisar com a devida cautela o tema – que: ou o cidadão tem participação efetiva e poder de alterar o rumo das decisões quando desfavoráveis ao interesse coletivo, fazendo valer a democracia participativa; ou não tem participação alguma. No caso, não há como se relativizar o princípio da participação, pois ou se trata de um instituto a ser concretizado, segundo o qual o cidadão é partícipe do processo democrático, não mero observador; ou não se está diante de instituto algum.
A dogmática entende, com efeito, que as decisões e as conclusões decorrentes das audiências públicas não tem caráter vinculativo. No entanto, parece cabível, ao menos, fazer a reflexão acima.
Além do caráter democrático, a audiência pública, na administração, caracteriza-se, também, como instrumento de conscientização coletiva.
Evanna Soares - vale citá-la, mais uma vez - permanece dissertando, em seu artigo, literis [2]:
“O Estado Democrático de Direito é caracterizado pela participação direta, referindo-se à terceira fase de evolução da Administração Pública, em que o particular, individual e pessoalmente, influencia na gestão, no controle e nas decisões do Estado, como decorrência do princípio democrático. A democracia participativa, assim, é conseqüência da insuficiência da democracia representativa reinante no final do Século XX e decorre da exigência da presença direta dos particulares na tomada de decisões coletivas, através das audiências públicas, por exemplo (...) A audiência pública tem importância material porque é ela que dá a sustentação fática à decisão adotada. Quem mais se beneficia de seus efeitos são os próprios particulares, considerada a prática de uma administração mais justa, mais razoável, mais transparente, decorrente do consenso da opinião pública e da democratização do poder (...) O fundamento prático da realização da audiência pública consiste do interesse público em produzirem-se atos legítimos, do interesse dos particulares em apresentar argumentos e provas anteriormente à decisão, e, pelo menos em tese, também do interesse do administrador em reduzir os riscos de erros de fato ou de direito em suas decisões, para que possam produzir bons resultados.”.
Diogo Figueiredo Neto, na mesma linha, assim define audiência pública, in verbis[3]:
'(...) um instituto de participação administrativa aberta a indivíduos e a grupos sociais determinados, visando à legitimação administrativa, formalmente disciplinada em lei, pela qual se exerce o direito de expor tendências, preferências e opções que possam conduzir o Poder Público a uma decisão de maior aceitação conceitual'.
Neste item, como se constatou, o intuito foi trabalhar, basicamente, o conceito e as características das audiências públicas nos processos administrativos em geral.
Em sendo assim, oportuno exemplificar, neste momento final, de que forma e em que casos, na amplitude do Direito Administrativo, a audiência pública se faz presente – além, óbvio, do caso propriamente objeto deste estudo - licenciamento ambiental - a ser destacado em tópico posterior.
A Lei nº 9.784, de 29/01/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, prevê, em seu art. 32, a participação popular direta na formação dos atos administrativos de grande relevância, nos casos de interesse público, através da realização de audiência pública.
A Lei nº 9.868, de 10/11/99, que dispõe sobre o processo e julgamento da ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal, no art. 9º, §1º, de igual sorte, preconiza que 'em caso de necessidade de esclarecimento de matéria ou circunstância de fato ou de notória insuficiência das informações existentes nos autos, poderá o relator (...) fixar data para, em audiência pública, ouvir depoimentos de pessoas com experiência e autoridade na matéria'. (grifou-se)
No caso desta Lei, o entendimento é o de que a participação de pessoas e entidades na análise da matéria posta em discussão permitirá a transformação de um processo dito subjetivo em um processo objetivo de controle da constitucionalidade, mostrando-se importante instrumento democrático, permitindo, inclusive, a integração dos diferentes grupos em ações relevantes para a sociedade em geral[4].
O Regimento Interno do Senado Federal, no art. 90, II, de igual sorte, privilegia a participação popular no processo administrativo, estabelecendo como uma das competências das Comissões a realização de audiências públicas com entidades da sociedade civil[5].
O Regimento Interno da Assembléia Legislativa deste Estado, por sua vez, também trata da audiência pública, embora com mais detalhes, nos artigos 255 a 258, que, prevêem, em suma, a participação popular para a instrução de matéria legislativa em trâmite, bem como para tratar de assuntos de interesse público relevante[6].
Uma outra forma de participação popular na seara da Administração Pública, em especial, Municipal, é o orçamento participativo, que permite a interferência da população na definição de prioridades e no aproveitamento dos recursos públicos, nos termos do art. 29, inciso XII, da CRFB/88. Os cidadãos participam do processo através de organizações sociais ou até mesmo, individualmente. Com o orçamento participativo, a Prefeitura estabelece limites e critérios para compartilhar o poder de decisão com os moradores das diversas regiões da cidade, onde os recursos deverão ser aplicados.
As audiências públicas se fazem presentes, outrossim, nas licitações e contratos administrativos, previstas na Lei nº 8.666/93. O art. 39, caput, da referida Lei, determina seja o processo licitatório - nos casos em que se estime para a licitação ou para um conjunto de licitações simultâneas ou sucessivas valor superior a R$150.000.000,00 - iniciado com audiência pública, devendo ser prestadas informações e concedidos acesso e direito de se manifestar a todos os eventuais interessados.
A Lei 9.427, de 26/12/1996, que instituiu a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), disciplina sobre o regime das concessões de serviços públicos de energia elétrica, dispondo, em seu art. 4º, §3º, que 'o processo decisório que implicar afetação de direitos dos agentes econômicos do setor elétrico ou dos consumidores, mediante iniciativa de projeto de lei ou, quando possível, por via administrativa, será precedido de audiência pública convocada pela ANEEL.'. (grifou-se)
A Lei nº 9.478, de 06/8/1997, que dispõe sobre a política energética nacional e sobre as atividades relativas ao monopólio do petróleo, instituiu o Conselho Nacional de Política Energética e a Agência Nacional do Petróleo, prevendo, no art. 19 que 'as iniciativas de projetos de lei ou de alteração de normas administrativas que impliquem afetação de direito dos agentes econômicos ou de consumidores e usuários de bens e serviços da indústria do petróleo serão precedidas de audiência pública (...)'. (grifou-se)
O Estatuto da Cidade (Lei 10.257/2001), regulamentando os artigos 182 e 183 da Constituição da República, estabelece as diretrizes gerais da política urbana e contempla a realização de audiências públicas, expressamente, no art. 2º, inciso XIII; no art. 40, §4º, inciso I; no art. 43, inciso II; e no art. 44[7].
Verifica-se, portanto, conforme exemplos acima mencionados[8], o quanto se permite, no campo do Direito Administrativo, a participação popular nos processos, participação esta que se dá de forma manifestamente oral, através das audiências públicas que, por sua vez, configuram importante instrumento democrático e relevante mecanismo de aproximação dos Poderes Públicos da realidade social e dos anseios sociais nos rumos da Administração.
3. Aspectos Gerais do Princípio Democrático da Participação, no Direito Ambiental
O princípio democrático, no Direito Ambiental, assegura aos cidadãos a possibilidade de participarem, de forma efetiva, das políticas públicas ambientais. A participação popular visa, na verdade, à conservação do meio ambiente em si, uma vez que aproxima a sociedade dos órgãos de decisão. Por outro lado, a parcimônia coletiva nas decisões atinentes ao Direito Ambiental, ocasiona prejuízos que serão suportados pela própria coletividade, até mesmo em razão da natureza difusa, inerente ao Direito Ambiental.
O dever de coletividade é o que impulsiona a participação popular na defesa social do meio ambiente, estando consagrado constitucionalmente, no artigo 225, que assim se manifesta: “Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações (...)”. (grifou-se)
O princípio democrático, outrossim, materializa-se, no Direito Ambiental, através do direito dos cidadãos à informação e à participação nas políticas públicas, consagrados, ambos, na carta Magna, no capítulo voltado à defesa dos direitos e deveres individuais e coletivos (art. 5º).
Salienta Maria Sylvia Zanella DI PIETRO[9], como não poderia deixar de ser, que o “princípio democrático da participação popular” na gestão da Administração Pública manifesta-se na Constituição da República do Brasil de 1988, verbi gratia, nos artigos 10; 187; 194; 194, VII; 198, III; 204, II; 206, VI e 216 § 1º,[10] bem assim nos instrumentos de controle, como se vê, entre outros, no art. 5º, XXXIII, LXXI e LXXIII, e, ainda, no art. 74, §2º.[11]
Essa participação do cidadão, portanto, se implementa de várias formas, consubstanciada que está na Carta Magna, dentre estas, através da realização de audiências públicas e de consultas públicas, cada vez mais freqüentes.
Paulo de Bessa define o princípio democrático da seguinte forma, literis[12]:
“(...) O princípio democrático é aquele que assegura aos cidadãos o direito pleno de participar na elaboração das políticas públicas ambientais. No sistema constitucional brasileiro, tal participação faz-se de várias maneiras diferentes. A primeira delas consubstancia-se no dever jurídico de proteger e preservar o meio-ambiente; a segunda, no direito de opinar sobre as políticas públicas, através da participação em audiências públicas, integrando órgãos colegiados etc. Há, ainda, a participação que ocorre através da utilização de mecanismos judiciais e administrativos de controle dos diferentes atos praticados pelo Executivos, tais como as ações populares, as representações e outros. Não se pode olvidar, também, as iniciativas legislativas que podem ser patrocinadas pelos cidadãos.”.
Ao se estudar o conceito de democracia participativa, não se pode olvidar a teoria habermasiana, pois como se demonstrará, possui intensa ligação com o estudo a que me propus realizar. Jürgen Habermas preocupa-se, na elaboração da sua teoria, com a necessidade de que se reconstrua o Direito, a partir do discurso, da razão comunicativa[13], e isso através da participação efetiva dos cidadãos no processo de reconstrução e legitimação do Direito e o faz através do conceito de democracia participativa.
Para Habermas, os novos caminhos da democracia e do direito envolveriam, inevitavelmente, o fortalecimento da busca de soluções a partir dos processos comunicacionais.
A proposta de democracia, proposta por Habermas, pode ser entendida no seguinte trecho de sua obra “Direito e Democracia entre facticidade e validade”, in verbis[14]:
“Uma ordem jurídica não pode limitar-se apenas a garantir que toda pessoa seja reconhecida em seus direitos por todas as demais pessoas; o reconhecimento recíproco dos direitos de cada um por todos os outros deve apoiar-se, além disso, em leis legítimas que garantam a cada um liberdades iguais, de modo que “a liberdade do arbítrio de cada um possa manter-se junto com a liberdade de todos”. As leis morais preenchem esta condição per se; no caso das regras do direito positivo, no entanto, essa condição precisa ser preenchida pelo legislador político. No sistema jurídico, o processo da legislação constitui, pois, o lugar propriamente dito da integração social. Por isso, temos que supor que os participantes do processo de legislação saem do papel de sujeitos privados do direito e assumem, através de seu papel de cidadãos, a perspectiva de membros de uma comunidade jurídica livremente associada, na qual um acordo sobre os princípios normativos da regulamentação da convivência já está assegurado através da tradição ou pode ser conseguido através de um entendimento segundo regras reconhecidas normativamente.”. (grifou-se)
Habermas propõe a mudança de perspectiva do cidadão, passando de observador a participante no processo democrático, colocando-se frente ao direito positivo não apenas como destinatário da norma, mas como co-autor, exatamente como sustenta o princípio democrático da participação, presente no Direito Ambiental e ora analisado.
María Fernanda Salcedo Rapolês estudou, profundamente, a teoria habermasiana, asseverando, sobre o tema, o seguinte, literis[15]:
“(...) Para isso, eles próprios [cidadãos] devem poder aplicar por si mesmos o princípio do discurso. Dessa forma, os cidadãos, não mais como teóricos, mas enquanto participantes, aplicam o principio do discurso à forma do direito, como legisladores historicamente concretos, sem os quais é impensável a idéia de direito positivo (...)”. (grifou-se)
Nota-se, assim, a equivalência existente entre os conceitos apresentados por Habermas e os que consubstanciam o princípio democrático aplicado ao Direito Ambiental.
Vale, neste tópico, por fim, uma breve menção sobre os instrumentos postos à disposição dos cidadãos para a efetivação do princípio democrático, tanto no que diz respeito às iniciativas legislativas, quanto administrativas e judiciais.
No que atine às iniciativas legislativas, destacam-se a iniciativa popular, o plebiscito e o referendo, todos previstos no art. 14, constitucional[16].
Quanto às iniciativas administrativas à disposição dos cidadãos tem-se o direito à informação, constitucionalmente consagrado, no art. 5º, inciso XXXIII[17], bem assim previsto na Lei 6938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências; o direito de petição, também previsto constitucionalmente, no art. 5º, inciso XXXIV[18], permitindo ao cidadão acionar o poder público; e o próprio estudo prévio de impacto ambiental, exigência constitucional, imposta pelo art. 225, §1º, inciso IV[19], que será objeto de análise no próximo item.
Dentre as medidas judiciais que permitem ao cidadão concretizar o princípio democrático da participação, destacam-se a ação popular[20], muito utilizada para a defesa do meio ambiente, prevista no art. 5º, inciso LXXIII, constitucional; e a ação civil pública[21], também constitucionalmente prevista, e, especificamente, disciplinada pela Lei 7.347/85.
O princípio democrático, então, se materializa a partir de diversos mecanismos, assegurados aos cidadãos. No que atine, especificamente, ao direito ambiental, muitos desses mecanismos têm sido utilizados de forma intensa e efetiva. O estudo proposto, porém, limita-se às audiências públicas, as quais os estudos de impacto ambiental estão sujeitos.
4. Do Licenciamento Ambiental
O licenciamento ambiental é, sem sombra de dúvida, o principal instrumento de política ambiental brasileiro, uma vez que tem, como finalidade precípua, evitar degradação, poluição ou destruição ambiental.
As atividades das quais possa resultar intervenção ambiental estão sujeitas ao controle do poder público, sendo, o procedimento de licenciamento ambiental, justamente, um mecanismo de controle do meio ambiente.
A administração pública, mediante o licenciamento, estabelece condições e limita o exercício de certas atividades que possam vir a causar prejuízo ambiental, tendo como finalidade preservá-lo. Em outras palavras, a Administração Pública, através do licenciamento, outorga ao particular o exercício de uma atividade, conciliando ao empreendimento a preservação do meio ambiente.
O procedimento de licenciamento ambiental, por estar vinculado à autorização do poder público, está sujeito às normas e regras específicas do Direito Administrativo, especificamente, do Direito Ambiental.
Basicamente, o licenciamento é exercido pelo Poder Público Estadual, mas existe, conforme a natureza da atividade, previsão de licenciamento ambiental em todas as esferas do Poder Público, o que, aliás, não raro, gera conflitos normativos de competência, problema que, segundo Paulo de Bessa[22], é um dos mais complicados no âmbito da legislação ambiental nacional.
O licenciamento ambiental encontra previsão no Decreto 99.274/90, bem como na resolução CONAMA 237/97 e na Lei 6.938/81.
Para Celso Fiorillo[23], o licenciamento ambiental é um instrumento de caráter preventivo de tutela do meio ambiente.
O licenciamento ambiental consiste em um encadeamento de atos que o caracterizam como procedimento administrativo, natureza jurídica, aliás, que se confirma por previsão expressa da resolução CONAMA 237/97.[24]
A licença seria o ato administrativo final, de natureza simples, ao qual precede o licenciamento ambiental, caracterizado como procedimento administrativo.
O procedimento de licenciamento compreende a concessão da licença prévia, da licença de instalação e da licença de operação. A primeira, prevista no art. 8º, inciso I, da resolução CONAMA 237/97, ocorre na fase preliminar do planejamento da atividade, contendo os requisitos basilares a serem atendidos no empreendimento; a segunda, prevista no art. 8º, inciso II, da resolução CONAMA 237/97, autoriza o início da implementação do projeto e a última, prevista no art. 8º, inciso III, da resolução CONAMA 237/97, autoriza o início da atividade objeto do licenciamento[25].
A competência para concessão do licenciamento é matéria complexa e conflituosa, até mesmo em razão da incompatibilidade, entre si, dos ordenamentos que tratam a questão. Pela resolução CONAMA 237/97, a mais atual que trata do tema, compete ao IBAMA o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de âmbito nacional ou regional, cabendo aos municípios a competência de empreendimentos de impactos ambientais locais e daqueles que lhes forem delegados por instrumento próprio.
As etapas do licenciamento ambiental encontram-se previstas, expressamente, no art. 10 da resolução CONAMA 237/97, abaixo transcritas:
“Art. 10 - O procedimento de licenciamento ambiental obedecerá às seguintes etapas:
I - Definição pelo órgão ambiental competente, com a participação do empreendedor, dos documentos, projetos e estudos ambientais, necessários ao início do processo de licenciamento correspondente à licença a ser requerida;
II - Requerimento da licença ambiental pelo empreendedor, acompanhado dos documentos, projetos e estudos ambientais pertinentes, dando-se a devida publicidade;
III - Análise pelo órgão ambiental competente, integrante do SISNAMA, dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados e a realização de vistorias técnicas, quando necessárias;
IV - Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão ambiental competente, integrante do SISNAMA, uma única vez, em decorrência da análise dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados, quando couber, podendo haver a reiteração da mesma solicitação caso os esclarecimentos e complementações não tenham sido satisfatórios;
V - Audiência pública, quando couber, de acordo com a regulamentação pertinente;
VI - Solicitação de esclarecimentos e complementações pelo órgão ambiental competente, decorrentes de audiências públicas, quando couber, podendo haver reiteração da solicitação quando os esclarecimentos e complementações não tenham sido satisfatórios;
VII - Emissão de parecer técnico conclusivo e, quando couber, parecer jurídico;
VIII - Deferimento ou indeferimento do pedido de licença, dando-se a devida publicidade (...)”.
Vale destacar, das etapas acima, o procedimento de audiência pública, que será analisado a seguir, de forma específica, e o que impõe o inciso VII, quanto a emissão de parecer técnico. Neste caso, urge ressaltar o tratamento dispensado pela Lei nº 9605/98 - que dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente – em seus artigos 66 e 67, quanto às penalidades aplicáveis ao funcionário público que fizer afirmação falsa ou enganosa, omitir a verdade, sonegar informações ou dados técnico-científicos em procedimentos de autorização ou licenciamento ambiental e conceder licença, autorização ou permissão em desacordo com as normas ambientais, para as atividades, obras ou serviços cuja realização dependa de autorização do Poder Público.
O licenciamento ambiental configura, portanto, procedimento de fundamental importância para a efetivação do princípio da supremacia do interesse público de ver preservado o meio ambiente, constituindo-se como mecanismo crucial para a materialização dos princípios do Direito Ambiental e de concretização da norma constitucional que prevê como garantia do cidadão o meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225, CF/88).
5. Estudo do Impacto Ambiental: breves considerações[26]
Diante do que se expôs, infere-se que a sociedade e o Estado exercem controle sobre a qualidade dos estudos de impacto ambiental, fazendo-o, basicamente, como adrede exposto, de três formas: 1) o controle comunitário, feito pelo público, onde se insere, com destaque, a audiência pública; 2) o controle administrativo, realizado pela própria agência ou órgão ambiental; 3) o controle judicial, via ações protetivas do meio-ambiente.
O impacto ambiental caracteriza-se pelo resultado da intervenção humana sobre o meio ambiente, ou melhor, como toda a atividade que produz perturbação no meio ambiente, sendo, portanto, um abalo, uma impressão muito forte e profunda, causada por motivos diversos sobre o ambiente, isto é, sobre aquilo que cerca ou envolve os seres vivos. Quando positivos, devem ser estimulados, se negativos, devem ser evitados.[27]
A resolução CONAMA 1/86 fixa o conceito jurídico de impacto ambiental, definindo-o da seguinte forma:
“Art. 1º - Para efeito desta Resolução, considera-se impacto ambiental qualquer alteração das propriedades físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de matéria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente, afetam:
I - a saúde, a segurança e o bem-estar da população;
II - as atividades sociais e econômicas;
III - a biota;
IV - as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente;
V - a qualidade dos recursos ambientais.”. (grifou-se)
O art. 225, em especial, inciso IV do §1º, estabelece a imprescindibilidade do estudo de impacto ambiental para a concretização do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e a Lei 6.938/81, que disciplina a política nacional do meio ambiente, também o prevê como mecanismo de preservação.
O estudo de impacto ambiental, na verdade, subsidia a análise da licença pleiteada pelo empreendedor, sendo necessário, nos termos do art. 3º, da resolução CONAMA 237/97, sempre que a atividade ou o empreendimento seja considerado efetiva ou potencialmente causador de significativa degradação do meio.
O estudo de impacto ambiental é dividido em 5 fases: 1) a de planejamento da atividade, quando o proponente do projeto demonstra o interesse em efetivar o empreendimento; 2) a das atividades técnicas, ocasião em que é realizado o estudo do impacto, propriamente dito; 3) a da elaboração do RIMA (relatório de impacto ambiental) ou do RAIAS (relatório de ausência de impacto ambiental significativo); 4) a de avaliação e apreciação do estudo, pelo órgão licenciador; 5) de execução e aplicação do empreendimento, após a outorga da licença.
A resolução CONAMA 1/86 preconiza as diretrizes do estudo de impacto ambiental, em seu artigo 5º, valendo destacar que o órgão licenciador pode determinar diretrizes adicionais, conforme as peculiaridades do projeto e características da área a ser afetada.
De igual sorte, a mesma resolução acima destacada, em seu artigo 6º, prevê os requisitos técnicos minimamente a serem observados em um estudo de impacto ambiental.
Vê-se que o estudo do impacto ambiental está voltado à orientação da decisão do poder público a respeito de um licenciamento que tenha potencial de causar danos ao meio ambiente.
Por se tratar de um instrumento nacional, deve ser levado a efeito sempre que haja risco de efeitos nocivos ao ambiente, constituindo-se como indispensável mecanismo de preservação.
Questão que desperta controvérsia interessante sobre o tema, diz respeito à vinculação da administração ao estudo de impacto ambiental. Incabível adentrar em tal seara, neste trabalho, que a isso não se propõe, valendo destacar, entretanto, os estudos e as contraditórias posturas de Paulo Victor Fernandes e de Paulo de Bessa Antunes sobre o tema[28].
6. Da Audiência Pública no Procedimento de Licenciamento Ambiental[29]-[30]
No uso da sua função normativa o CONAMA editou a Resolução nº 001/1986, que, no art. 11, §2º, determina:
“Art. 11 (...)
§ 2º - Ao determinar a execução do estudo de impacto ambiental e apresentação do RIMA, o estadual competente ou o IBAMA ou, quando couber o Município, determinará o prazo para recebimento dos comentários a serem feitos pelos órgãos públicos e demais interessados e, sempre que julgar necessário, promoverá a realização de audiência pública para informação sobre o projeto e seus impactos ambientais e discussão do RIMA.”. (grifou-se)
A audiência pública mereceu detalhamento na Resolução CONAMA nº 009, de 03/12/1987, a qual disciplina a finalidade, iniciativa, prazos e procedimento da audiência pública em matéria ambiental, merecendo destaque o art. 1º, in verbis:
“Art. 1º. A Audiência Pública referida na RESOLUÇÃO CONAMA nº 1/86, tem por finalidade expor aos interessados o conteúdo do produto em análise e do seu referido RIMA, dirimindo dúvidas e recolhendo dos presentes as críticas e sugestões a respeito (...).”. (grifou-se)
A audiência pública se acha reafirmada no art. 10, V, da Resolução nº 237, de 19/12/1997, como etapa do procedimento de licenciamento ambiental, assim dispondo tal preceito, literis:
“Art. 10 - O procedimento de licenciamento ambiental obedecerá às seguintes etapas (...)
V - Audiência pública, quando couber, de acordo com a regulamentação pertinente (...)”. (grifou-se)
A finalidade jurídica das audiências públicas realizadas nos procedimentos de licenciamento ambiental é a de assegurar o cumprimento dos princípios democráticos que sustentam o Direito Ambiental, tendo caráter de cunho social e educativo.
Como cediço, tais princípios, que consubstanciam o Direito Ambiental, encontram-se, sempre, voltados à finalidade precípua de proteger a vida e de garantir um padrão de existência digno aos seres humanos e às gerações vindouras, sendo, a audiência pública, um instrumento voltado para o mesmo objetivo[31].
Em matéria ambiental, a audiência pública constitui, portanto, especialmente, um procedimento de consulta à sociedade, ou a grupos sociais interessados em determinado problema ambiental ou potencialmente afetados por um projeto, a respeito de seus interesses específicos e da qualidade ambiental por eles esperada, constituindo-se em um mecanismo que assegura a finalidade maior e a preservação efetiva dos princípios do Direito Ambiental.
Paulo Affonso Leme Machado[32], sustenta que “(..) há uma dupla caminhada na audiência pública: o órgão público presta informações ao público e o público passa informações à Administração Pública.”.
No mesmo sentido, Raul Nunes Braga[33] destaca:
“A participação pública está prevista no processo de licenciamento ambiental com os objetivos de garantir: a divulgação de informações sobre os projetos a serem licenciados; a apreciação de possíveis riscos à qualidade ambiental das áreas de influência dos empreendimentos; a proposição de medidas mitigadoras e de controle ambiental, para se reduzir os danos ambientais; e a captação das expectativas e inquietações das populações afetadas, permitindo ao órgão gestor recolher as manifestações e os interesses dos diferentes grupos sociais (...)”.
Antes da realização da audiência pública, recomenda-se um trabalho educativo, de conscientização e de comunicação social junto à população da área de abrangência das atividades ou empreendimentos que se pretendam executar, a fim de esclarecer, em linguagem clara e acessível, a descrição das atividades, os impactos causados, as medidas mitigadoras e possíveis medidas compensatórias a serem propostas na referida audiência pública e tudo mais que possa viabilizar a conciliação dos interesses do empreendedor que pretende a obtenção do licenciamento e da população por ele supostamente atingida e, em especial, que atenda ao objetivo maior, que é a preservação ambiental.
Considerando-se que as audiências públicas destinam-se à função administrativa estatal, sustenta-se[34] que devem se realizar à moda do processo judicial oral e seguir os princípios jurídicos de caráter geral, tais como o devido processo legal, a publicidade, a oralidade, a simplicidade das formas, o contraditório, a participação do público, a instrução, o impulso oficial, a economia processual etc..
Vê-se, pois, a partir da idéia acima, que as linhas gerais do procedimento de audiências públicas - consistentes em preestabelecimento da ordem ou roteiro da audiência pelo seu dirigente ou dirigentes, contendo a relação, seqüência e tempo das pessoas que usarão da palavra, réplicas e apartes; providências para a ampla divulgação ao público da convocação da audiência; realização, quando necessário, de uma pré-audiência visando à ordenação ou simplificação do temário, coleta de informações, ou, ainda, para tentar um acordo de partes, desde que não afete ao interesse público; instrução através de depoimentos e interrogatórios dos interessados e testemunhas; recebimento de documentos; laudos periciais; documentação dos atos mediante taquigrafia, gravação em áudio e vídeo ou lavratura da ata da audiência; e recebimento e registro de alegações orais - são respeitadas nas audiências específicas de licenciamento ambiental, como não poderia deixar de ser, até mesmo porque as resoluções sobre o tema não prevêem procedimento específico.
A oralidade deve ser preservada, permitindo o diálogo consistente e o alcance do consenso sobre os rumos do empreendimento ou atividade objeto do licenciamento.
A audiência pública serve de base para o parecer final, que decidirá sobre a possibilidade, ou não, de efetivação do empreendimento ou atividade. Ela não poderá ser ignorada pelo órgão licenciador que, na decisão, deverá fundamentar e explicitar os motivos pelos quais foi favorável ou desfavorável aos argumentos e ponderações constantes da ata da audiência.
É importante destacar que a audiência pública exige a participação concreta dos cidadãos, isto é, não se trata de mero procedimento formal que se destina a cumprir requisito da Lei. Cuida-se de mecanismo de efetiva democratização do procedimento, razão pela qual devem ser utilizados todos os meios viáveis à real participação popular, isto é, deve ser dada a palavra aos presentes, para exporem o que considerarem conveniente; deve ser publicado edital ou exposto aviso à comunidade, de modo que os cidadãos, de fato, tomem conhecimento da data e do local em que a mesma se realizará; deve ocorrer em local acessível a todos; deve-se dar conhecimento prévio à população do estudo de impacto ambiental, para que todos tenham subsídios para a discussão; enfim deve-se cuidar para o sucesso da audiência pública e para a consistência dos debates, tendo-se sempre como foco a proteção do meio ambiente.
Vale registrar crítica, por derradeiro, quanto a não obrigatoriedade absoluta da realização das audiências públicas nos procedimentos de licenciamento ambiental.
Na realidade, as audiências públicas são obrigatórias, tão-somente, em dois casos: 1) nos Estados cujas constituições próprias, especificamente, as prevejam. Têm-se como exemplo, as constituições dos Estados de Goiás, no art. 132, §3º; Maranhão, no art. 241, inciso VIII; Mato Grosso, art. 263, p. único, inciso IV; Mato Grosso do Sul, art. 222, §2º, inciso VI; Pernambuco, art. 215; e São Paulo, art. 192, §2º; 2) quando requerida por entidade civil , pelo Ministério Público ou por 50 ou mais cidadãos.
A crítica se faz porque, a meu ver, diante de tudo o que se expôs neste trabalho, nota-se a relevância da participação democrática nos procedimentos de licenciamento ambiental. Eventual prejuízo social que um procedimento de licenciamento ambiental cujo impacto seja negativo pode causar é evitado, justamente, através do debate preventivo, realizado nas audiências públicas.
Viu-se que a finalidade principal das audiências públicas é, exatamente, a de evitar danos ambientais graves. Logo, é paradoxal a legislação específica prever hipóteses de intensa preservação de danos; constituir-se com base em princípios que louvam a democracia e a cidadania; e, concomitantemente, não tornar a obrigatória a participação popular prévia aos licenciamentos de empreendimentos e atividades potencialmente causadores de danos ambientais.
Ademais, a Constituição Federal prevê, expressamente, em seu art. 225 que a todos é assegurado o meio ambiente ecologicamente equilibrado, por ser, o mesmo, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, tendo, a coletividade o dever de preservá-lo.
Além disso, a publicidade é princípio da administração pública e deve ser seguido em todos os procedimentos de natureza administrativa, sendo, a audiência pública um importante instrumento para tornar público o procedimento de licenciamento ambiental que possa vir a prejudicar a coletividade.
Como se não bastasse, o princípio democrático da participação, em caso de não haver audiência pública, estará sendo olvidado, o que é inadmissível no atual estado de Direito.
7. Considerações Finais
A audiência pública confirma-se, pois, como expressão singular do principio político de participação popular.
Infere-se do estudo, portanto, que o que qualifica a audiência pública, nesse contexto administrativo, em especial, no procedimento de licenciamento ambiental, é a participação oral e efetiva do público como parte, sob o prisma jurídico, e não como reles espectador.
A propósito, Alexandre-Charles-Kiss, “La mise en oeuvre du Droit de I’environnement Problématique et moyens”, in 2ª Conférence Européenne “Environnement et Droits de I’Homme”, Salzbourg, assim se expressa, literis[35]:
“O Direito Ambiental faz os cidadãos saírem de um estatuto passivo de beneficiários, fazendo-os partilhar da responsabilidade na gestão dos interesses da coletividade inteira.”. (grifou-se)
A oralidade aparece, com efeito, como instrumento característico e garantidor da efetiva concretização da participação democrática, sendo observada e privilegiada por todos os doutrinadores que se dedicaram ao tema sob comento.
Ratifica-se, neste aspecto, o que se asseverou na introdução, quanto a interligação e a coerência de se tratar o tema da oralidade no processo administrativo com o que se abordará na dissertação de final de curso.
Apesar de tudo isso, parece-me difícil visualizar, empiricamente, a participação dos cidadãos nesses processos de cunho democrático-participativo, em especial, quando me reporto ao Brasil, onde a maior parte da população sequer tem acesso à educação e, jamais, ouviu falar em cidadania.
A impressão causada é a de que a teoria privilegia a aplicação de algo que, no campo prático, não se materializa, por absoluta ausência de recursos para tanto, inclusive, de ordem social e, ainda, pela, ainda “recém-nascida” tradição democrática do país[36].
É cediço e amplamente divulgado que o índice de pessoas que participa de audiências públicas é ínfimo, quando comparado à média da população local.
Urge destacar, nesse diapasão, interessante matéria publicada na Folha de São Paulo, em 06/11/2005 - analisada no curso da disciplina que ensejou este trabalho – sob o título “A multidão solitária”, de autoria de Lucia Wataghin, oriunda de entrevista concedida pelo Eminente Crítico Italiano, Alfonso Berardinelli, em que o mesmo se expressa da seguinte forma, literis:
“(...) É uma alusão ao fato de que a chamada “participação política”, mesmo nos países mais democráticos, é uma ilusão, uma espécie de embuste. Muitos jornais engajados, como, na Itália, o “La Repubblica”, difundem a idéia de que nós, cidadãos, estamos muito próximos do poder e podemos mudar muitas coisas com a nossa “participação”. Mas participar é difícil, os filtros são muitos, nunca se chega às decisões verdadeiras, que ficam nas mãos dos partidos, de seus grupos dirigentes, enfim, dos políticos que realmente “fazem” política por profissão. Todos os outros são espectadores, comentadores daquilo que não fazem (...)”.
Embora assim seja, considero relevante o estudo do tema, na academia, até mesmo porque, o caminho do conhecimento nos leva à reflexões que – mesmo aparentemente utópicas – contribuem para a construção de uma sociedade mais crítica, justa e igualitária.
Ademais disso, é a partir de tais análises que surgem as possíveis soluções para os problemas de ordem prática que a dogmática nem sempre alcança.
Inexiste, na academia, a obrigatoriedade e o compromisso de se dar respostas a quaisquer problemas detectados no mundo prático. A observação dos problemas já é campo fértil para a reflexão e eventual mudança.
Os mecanismos teóricos, como se demonstrou, estão ao dispor da sociedade; a sua aplicação, entretanto, com efeito, depende de políticas públicas, cuja efetivação é complicada, todavia, tais empecilhos não anulam o esforço dogmático de se construir, ainda que, apenas, no campo da legalidade, meios de tentar se alcançar o tão sonhado Estado Democrático de Direito.
8. Referências Bibliográficas
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SOARES, EVANNA. A Audiência Pública no Processo Administrativo. Revista do Ministério Público do Trabalho / Procuradoria-Geral do Trabalho — Ano 1, n. 1 (mar., 1991) — Brasília: Procuradoria-Geral do Trabalho, 1991 — v. Semestral. p 22-50.
Rio de Janeiro, 30 de janeiro de 2006.
COMO CITAR ESTE ARTIGO:
BAPTISTA, Bárbara Gomes Lupetti. Oralidade no Direito Administrativo: licenciamento ambiental e audiência pública. Disponível na Internet: http://www.mundojuridico.adv.br. Acesso em xx de xxxxxxxx de xxxx.
(substituir x por dados da data de acesso ao site)
Artigo publicado no Mundo Jurídico (www.mundojuridico.adv.br) em 15.03.2006
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[1] SOARES, EVANNA. A Audiência Pública no Processo Administrativo. Revista do Ministério Público do Trabalho / Procuradoria-Geral do Trabalho — Ano 1, n. 1 (mar., 1991) — Brasília: Procuradoria-Geral do Trabalho, 1991 — v. Semestral. p 22-50.
[2] Vide nota 1
[3] MOREIRA NETO, Diogo Figueiredo. Direito da Participação Política. Legislativa – Administrativa – Judicial, Rio de Janeiro: Renovar, 1992, p. 129.
[4] Na prática, tal participação, nos termos da citada Lei, se dá não só mediante a realização de audiências públicas, mas também através da admissão de terceiros no processo, na qualidade de amicus curiae, a fim de que realizem a fiscalização abstrata das normas, conferindo ao processo um colorido diferenciado, emprestando-lhe caráter pluralista e aberto, fundamental para o reconhecimento de direitos e a realização de garantias constitucionais em um Estado Democrático de Direito. Sobre a figura do amicus curiae ver informativo 406 do STF (ADIN-2548/PR) “Amicus Curiae e Processo em Andamento”, Min Gilmar Mendes (Transcrições).
[5] Regimento Interno do Senado Federal (Capítulo VI. Da Competência). “Art. 90. Às comissões compete (...) II – realizar audiências públicas com entidades da sociedade civil (Const., art. 58, § 2o, II) (...)”.
[6] Regimento Interno da Assembléia Legislativa do Estado (CAPÍTULO III - DA AUDIÊNCIA PÚBLICA / arts. 255 a 258).
[7] Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais (...) XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população (...) / Art. 40 (...) § 4o No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão: I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade (...) / Art. 43. Para garantir a gestão democrática da cidade, deverão ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos (...) II – debates, audiências e consultas públicas (...) / Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea f do inciso III do art. 4o desta Lei incluirá a realização de debates, audiências e consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal.
[8] Evanna Soares, em seu artigo “A Audiência Pública no Processo Administrativo”(vide nota 1), defende que a Lei nº 8.987, de 13/02/1995, que trata do regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, a que se refere o art. 175 da Constituição da República, malgrado não preveja, de forma literal, a realização de audiência pública, contém diversos preceitos que a sugerem, tais como o art. 3º, o art. 7º, incisos I e II, o art. 21, o art. 29, inciso XII, e o art. 30.
[9] DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 14. ed., São Paulo: Atlas, 2002. p. 517-519.
[10] Art. 10. É assegurada a participação dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos órgãos públicos em que seus interesses profissionais ou previdenciários sejam objeto de discussão e deliberação. / Art. 187. A política agrícola será planejada e executada na forma da lei, com a participação efetiva do setor de produção, envolvendo produtores e trabalhadores rurais, bem como dos setores de comercialização, de armazenamento e de transportes (...). / Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. Parágrafo único. Compete ao Poder Público, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos (...) VII - caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos órgãos colegiados (...) / Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes (...) III - participação da comunidade (...) / Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes (...) II - participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis (...) / Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios (...) VI - gestão democrática do ensino público, na forma da lei (...) / Art. 216. Constituem patrimônio cultural brasileiro os bens de natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referência à identidade, à ação, à memória dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais se incluem (...) § 1º - O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras formas de acautelamento e preservação (...)
[11] Art. 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes (...) XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado (...) LXXI - conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania (...) LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência (...) / Art. 74 (...) § 2º - Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União (...).
[12] ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 7ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 33.
[13] Em linhas gerais, a razão comunicativa, a partir da teoria de Jürgen Habermas, é o diálogo, é a razão compreendida a partir da linguagem cotidiana, não é uma fonte de normas de agir, mas desprendida de conceitos morais e de regras, sendo autônoma, não condutora da vontade individual. É um instrumento que possibilita a interação entre os atores da razão que visam ao entendimento, ao consenso, possuindo um conteúdo normativo fraco, uma vez que são os próprios atores, ao usarem a linguagem com vistas ao entendimento mútuo, que estabelecem quais são as condutas tidas, socialmente, como válidas.
[14] HABERMAS, Jürgen. Direito e Democracia entre facticidade e validade. 2a ed. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, Vol. I, p. 52-53.
[15]REPOLÊS, María Fernanda Salcedo. Habermas e a Desobediência Civil. Belo Horizonte: Mandamentos, 2003, p. 124.
[16] Art. 14 da CF/88. “A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante: I - plebiscito; II - referendo; III - iniciativa popular.”.
[17] “Art. 5º, XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, essalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado (...)” / A parte final desse artigo está regulamentada na Lei 11.111, de 05 de maio de 2005.
[18] Art. 5º, XXXIV, da CF/88 - são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder (...)
[19] Art. 225, §1º, IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade (...)
[20] Art. 5º, LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência (...)
[21] Art. 129 – São funções institucionais do Ministério Público (...) III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos (...) / Lei 7.347/85, disciplina a Ação Civil Pública de Responsabilidade Por Danos Causados ao Meio Ambiente, ao Consumidor, a Bens e Direitos de Valor Artístico, Estético, Histórico, Turístico e Paisagístico (Vetado) e dá outras Providências.
[22] ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 7ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 142.
[23] FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2000, p. 63
[24] Resolução CONAMA 237/1997: “Art. 1º - Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes definições: I - Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais , consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso (...)”.
[25] Art. 8º - O Poder Público, no exercício de sua competência de controle, expedirá as seguintes licenças:
I - Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação;
II - Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante;
III - Licença de Operação (LO) - autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação.
[26] Após a constitucionalização dos estudos prévios de impacto ambiental, os estados passaram a ter a necessidade de compatibilizar as suas constituições. Sobre o tema, que causa inúmeras controvérsias, VER: ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 7ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 321-323.
[27] ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 7ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 273.
[28] FERNANDES, Paulo Victor. Impacto Ambiental: doutrina e jurisprudência. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005, p. 120-128 e ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 7ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 316-321
[29] Sobre o tema, destaque-se o importante papel exercido pelo Grupo de Estudos em Temáticas Ambientais (GESTA), da Universidade Federal de Minas Gerais-UFMG, coordenado pela Profª. Dr.ª Andréa Luisa Moukhaiber Zhouri (SOA/UFMG - Coordenadora), que tem trabalhado, desde 2001, no projeto “Cidadania e Justiça Ambiental: participação popular em processos de licenciamento ambiental e desenvolvimento local”, atuando, de forma eficaz e efetiva junto às comunidades locais, encorajando, como efeito multiplicador, outras comunidades a uma maior participação nos processos de licenciamento, bem como sensibilizando os órgãos ambientais para uma maior observância em relação aos dilemas ambientais e sociais vividos pelas comunidades. O projeto objetiva conquistar maior participação política, econômica e social das pessoas, para a construção de uma sociedade mais justa e solidária. O projeto e as pesquisas realizadas pelo grupo encontram-se disponíveis no site da Universidade, acessível por http://www.ufmg.br/proex/arquivos/8Encontro/Meio_1.pdf .
[30] Sobre audiência pública no direito comparado VER MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 12 ed.. São Paulo: Malheiros Editores, 2004, p. 243-244.
[31] Sobre o tema – princípios do direito ambiental – reporto-me à obra de Paulo de Bressa (ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 7ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 31-42).
[32] MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 12 ed.. São Paulo: Malheiros Editores, 2004, p. 241.
[33] BRAGA, Raul Nunes. Direito e Gestão Ambiental. Rio de Janeiro: Esplanada, 2004, p. 123-124.
[34] Mais detalhes VER: GORDILLO, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo, (citação extraída do artigo: SOARES, EVANNA. A Audiência Pública no Processo Administrativo. Revista do Ministério Público do Trabalho / Procuradoria-Geral do Trabalho — Ano 1, n. 1 (mar., 1991) — Brasília: Procuradoria-Geral do Trabalho, 1991 — v. Semestral. p 22-50).
[35] MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 12 ed.. São Paulo: Malheiros Editores, 2004, p. 81.
[36] Paulo de Bessa Antunes, em sua consagrada obra “Direito Ambiental” manifesta-se, expressamente, sobre a dificuldade de se inserir a participação efetiva dos cidadãos, como concretização da democracia, nos procedimentos de licenciamento ambiental, assim se manifestando: “ (...) A pouca tradição democrática de nossa sociedade faz com que a audiência pública seja, de longe, o mais criticado dos institutos jurídicos postos à serviço da defesa do meio ambiente (...)”. (ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 7ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 340).
Baixe o artigo: texto967.rtf
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