Ação Civil Pública e Dano Ambiental


Alberto Diniz Júnior
Juiz de Direito 9ª Vara Civel de Belo Horizonte


SUMÁRIO: 1. Introdução – 2. Desenvolvimento - 2.1 - O Regime Jurídico da Ação Civil Pública - 2.2. Objeto- 2.3. Legitimidade- 2.4. Competência - 2.5. Tutela Cautelar - 3. Contornos da Ação Civil Pública Ambiental – 3.1. Determinação do foro competente e caráter difuso do dano ambiental - 3.2. Exame da legitimidade das associações civis - 3.3. Primazia da tutela específica sobre a tutela indenizatória e dificuldade para a avaliação do dano ambiental - 3.4. Prioridade da tutela preventiva e requisitos ensejadores da tutela cautelar - 4.- Conclusão


1.- Introdução

A temática do meio ambiente ainda está em franco processo de discussão e, dentro das exigências do mundo contemporâneo, o direito ambiental vem desenvolvendo e incorporando princípios, institutos e instrumentos que possibilitem a reparação e a indenização pelos danos causados à natureza e à saúde das pessoas, levando-se em conta também as medidas hábeis a prevenir a ocorrência desses mesmos danos ambientais.



Na realidade, a violação dos bens da natureza, colocando em perigo o destino do homem, constitui a grande ameaça, hoje, existente à continuidade futura dos processos sociais.



Há que se ressaltar que, sem dúvida, a defesa do meio ambiente tornou-se parte integrante do processo de desenvolvimento do Brasil, estando no mesmo plano, em importância, de outros valores econômicos e sociais constitucionalmente protegidos.



Em virtude dessa preocupação com a necessidade de proteção do meio ambiente é que tomou corpo uma nova ciência denominada Direito Ambiental, a qual se destina a impedir a degradação da natureza através de mecanismos legais de proteção.



Embora o País já contasse com vários diplomas legais específicos, disciplinando aspectos da utilização de determinados recursos ambientais, o marco fundamental na estruturação de um abrangente sistema de proteção jurídica do meio ambiente, remonta a aprovação da Lei 6.938/81, a qual estabeleceu as linhas fundamentais da denominada Política Nacional do Meio Ambiente.



A par de regular os principais instrumentos para elaboração de políticas públicas ambientais, contém a Lei 6.938/81 o embrião da denominada Ação Civil Pública Ambiental, a qual teria sua disciplina jurídica posteriormente absorvida e completamente sistematizada pela Lei 7.347/85, que procurou estabelecer um coerente sistema geral para a tutela jurisdicional dos interesses difusos, entre estes incluídos o interesse ambiental.



Contudo, sem embargo da decisiva contribuição oferecida pelas inúmeras modificações da denominada Lei da Ação Civil Pública, para a promoção do desiderato de proteção dos recursos que integram o patrimônio ambiental da coletividade, sua aplicação específica como instrumento de tutela do meio ambiente impõe desafios hermenêuticos muito particulares, que ainda foram pouco explorados sistematicamente, à luz dos princípios gerais de direito ambiental.



Assim, em l985, surgiu efetivamente, a Lei da Ação Civil Pública - LACP, que adotou medidas aptas a evitar ou impedir a ocorrência de danos ecológicos – tutela preventiva – a responsabilizar civilmente o poluidor, obrigando-o à reconstituição do meio ambiente – tutela reparatória – e a impor sanções diversas aos causadores do dano – tutela repressiva.


2 - Desenvolvimento


2.1 - O Regime Jurídico da Ação Civil Pública


Trata-se a ação civil pública de modalidade brasileira de mecanismo supra-individual de acesso à justiça, a ação civil pública, foi inicialmente prevista pela Lei 6.938/81 – Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, restrita, porém, à tutela de interesses e direitos ambientais difusos, tendo o instituto se consolidado, em definitivo, alcançando, de forma abrangente, todo e qualquer interesse difuso e coletivo, com a Lei 7.347/85, estatuto básico, que ampliou consideravelmente as opções coletivas de acesso à justiça.



Segundo entendimento de Lirton Nogueira Santos,



“a denominação ação civil pública tem, em si, uma certa imprecisão. A ação civil, neste caso, não é propriamente “pública”: não o é na perspectiva do agente impulsionador da jurisdição, pois as associações também estão legitimadas, ao lado de organismos estatais”. [1]



Sobre tal polêmica, Hugro Nigro Mazzili denomina a ação civil pública como aquela que versa sobre a defesa de interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos, quando movida pelo Ministério Público, sob um enfoque puramente doutrinário. Mas se tiver sido proposta por qualquer outro co-legitimado, como as associações, por exemplo, mais correto seria denominá-la ação coletiva. [2]



Prosseguindo nessa linha, Edis Milaré ressalta,



“até há pouco, entendíamos que quando se falava em ação civil pública se queria na verdade referir ao problema da legitimação, e não ao direito substancial discutido em juízo”; “agora, porém, com a edição da Lei. 7.347/85, que conferiu legitimidade para a ação civil pública de tutela de alguns interesses difusos não só ao Ministério Público, mas também às entidades estatais, autárquicas paraestatais e às associações que especifica (art. 5º), novo posicionamento se impõe diante da questão”. [3]



Sobre esse novo posicionamento, Rodolfo de Camargo Mancuso, conclui que:



“a Lei 7.347/85 objetiva a tutela de interesses meta-individuais, de início compreensivos dos difusos e dos coletivos em sentido estrito, aos quais na seqüência se agregaram os individuais homogêneos (Lei 8.078/90, art. 81, III, c/c os arts. 83 e 117); de outra parte, essa ação não é ‘pública’ porque o Ministério Público pode promovê-la, a par de outros co-legitimados, mas sim porque ela apresenta um largo espectro social de atuação, permitindo o acesso à justiça de certos interesses meta-individuais”. [4]



Desse modo, a denominação ação civil pública foi adotada e consagrada pela Constituição da República (art. 129, inciso III), sendo tal terminologia adotada normalmente pela jurisprudência e doutrina especializada, não restando dúvidas que esse nomen juris já está assentado na experiência jurídica brasileira.[5]



Em conclusão, pode-se, segundo a própria LACP, denominar de ação civil pública o instrumento processual destinado a reprimir ou impedir danos ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico e paisagístico, bem como a qualquer outro interesse difuso ou coletivo.











2.2 - Objeto



O objeto, nas ações civis públicas, é delimitado pelo pedido, que pode ser: simples, cumulado, alternativo, eventual, tendo bastante relevância a distinção entre o objeto imediato, que consiste na providência jurisdicional solicitada e objeto mediato, que consiste na utilidade que se quer alcançar pela sentença.



Desse modo, o objeto mediato da ação civil pública tem uma dicção ampla e encontra respaldo no art. 1º da Lei 7.347/85 (in verbis):



“Art. 1º. Regem-se pelas disposições desta Lei, sem prejuízo da ação popular, as ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados:

I – ao meio ambiente;

II – ao consumidor;

III –a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico e paisagístico;

IV – a qualquer outro interesse difuso e coletivo;

V - por infração da ordem econômica e da economia popular (Redação dada ao inciso pela MP 2180-35, de 24.08.01)

VI – à ordem urbanística (acrescido pela MP 2180-35, de 24.08.01)

Parágrafo Único: não será cabível ação civil pública para veicular pretensões que envolvam tributos, contribuições previdenciárias, o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos beneficiários podem ser individualmente determinados”. (introduzido pela MP 2180-35, de 24.08.01)





Nessa esteira, o legislador especial utilizou-se da cláusula geral do inciso IV, de modo a que quaisquer interesses de dimensão coletiva, possam ser tutelados, não sendo mais considerados meros interesses difusos, “mas formas de direitos humanos fundamentais”.[6]



É importante ressaltar que, em l990, o Código de Defesa do Consumidor, alterando a referida lei, estendeu materialmente, as hipóteses de ação civil pública, que, a partir de então, pode ser utilizada também para a tutela de “interesses individuais homogêneos”, e não apenas para “interesses difusos”, como previa a redação original da Lei da Ação Civil Pública.



Por outro lado, o objeto imediato, disposto no art. 3º, segundo o qual “a ação civil poderá ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer”, faz com que se possa cogitar de formulação de pedido alternativo, desde que compatível e necessário à obtenção da tutela pretendida.



Discute-se, nesse caso, se o teor de citado artigo reduziria o conteúdo do pedido na ação civil pública à natureza condenatória. Para compreensão da controvérsia, deve ser observado o artigo 11 que diz (in verbis) :



“Art. 11 - Na ação que tenha por objeto o cumprimento de obrigação de fazer, ou não fazer, o juiz determinará o cumprimento da prestação da atividade devida ou a cessação da atividade nociva, sob pena de execução específica, ou de cominação de multa diária, se esta for suficiente ou compatível, independentemente de requerimento do autor”.



É evidente que diante da atual norma adjetiva, em seu artigo 461 e seus parágrafos (1º ao 6º), que ao meu ver encampou genericamente a disposição acima referida, devemos levar em conta aplicação do CPC, especialmente quanto a alteração inserida pela Lei 10.444, de 07 de maio de 2002.



Da análise do dispositivo, constata-se ser preferencial no sistema da LACP a execução em espécie, ou seja, uma tutela específica de natureza cominatória, de maneira que se possa repor o bem ou interesse lesado no seu status quo. Somente quando tal reparação não for possível, a solução será o pagamento do correspondente em pecúnia, ou seja a tutela assume caráter indenizatório.



É importante ressaltar que o teor do artigo 11 da Lei 7.347/85 é claro no sentido da preferência pelo cumprimento específico da obrigação, tanto que menciona a execução específica, caso o comando jurisdicional não seja observado. Porém, para que este não reste menosprezado, impõem-se sanções graves para aquele que não cumpra a obrigação veiculada ao provimento jurisdicional, prevendo a Lei 7.347/85 a possibilidade da fixação de multa diária, que apresenta a mesma natureza processual das astreintes do direito processual francês, entendidas, segundo Liebman, como:



“a condenação pecuniária proferida em razão de tanto por dia de atraso (ou por qualquer unidade de tempo, conforme as circunstâncias), destinada a obter do devedor o cumprimento de obrigação de fazer pela ameaça de uma pena suscetível de aumentar indefinidamente.” [7]



As astreintes têm natureza sancionatória, desvinculada do prejuízo causado ao bem ou interesse difuso lesado, sendo aplicada sempre em função de determinado período de tempo. Daí se concluir que, se sancionatória, não se confunde com a efetiva tutela de natureza condenatória, oriunda do provimento jurisdicional, pois é possível que o resultado da demanda seja a condenação pecuniária e só isso.



Há que se distinguir essa multa de natureza sancionatória, daquela fixada como medida cautelar. A primeira é fixada na decisão final, tratando-se de uma sanção imposta, para aquele que não venha a cumprir, no prazo, a obrigação específica fixada pelo juiz, ou seja, está condicionada a um eventual inadimplemento da obrigação de fazer ou não fazer. A segunda é fixada initio litis, como medida cautelar ou imposta em sede de antecipação do mérito, quando um dos legitimados a postula. [8] Portanto, a Lei 7.347/85, prestigia a imposição de mais de uma modalidade de multa, o que demonstra a sua atualidade e comprometimento com a efetividade dos comandos jurisdicionais.



Ainda, tendo-se em vista o teor do artigo 3º da LACP, discute-se também sobre as hipóteses de objeto de conteúdo constitutivo, ou seja, pedido de natureza rescisória, em que se visa a anulação de atos lesivos a bem jurídico coletivamente tutelável.



Tal matéria tem suscitado debates em que, parte da doutrina, argumenta que somente a ação popular poderia ser destinada à anulação dos atos lesivos a bens e interesses difusos integrantes do patrimônio público e social, pois de fato, o art. 1º da Lei nº 4.717/65, ao contrário da Lei 7.347/85, “refere-se expressamente à legitimidade de qualquer cidadão para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio público”. [9]



Porém, tal restrição não encontra respaldo na interpretação da Lei 7.347/85, formulada pela maior parte da doutrina, pois a partir da sua tutela ampla aos interesses coletivos, deduz-se que o legislador especial admite o caráter constitutivo como implícito ao pedido condenatório formulado pelo art. 3º da LACP. Tal argumento encontra guarida na garantia constitucional do art. 129, III, no qual relata a função institucional do Ministério Público de “promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.”



Além disso, a Lei Orgânica Nacional do Ministério Público nº 8.625/93, no art. 25, IV, “b” dissipa qualquer dúvida a respeito da ampliação do objeto da ação civil pública, quando atribui ao Ministério Público o ajuizamento da referida ação “para a anulação ou declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio público ou à moralidade administrativa (...)”.



Quanto à propositura de pedidos de natureza constitutiva por outros legitimados, esta também não encontra restrição, pois a técnica adotada pelo legislador dando preferência às cláusulas gerais e baseando-se no princípio da igualdade das partes no campo processual, não admite restrições ao objeto da ação civil pública, “sendo esta capaz de comportar a tutela declaratória, constitutiva e condenatória”.[10]





2.3 - Legitimidade


Conforme relata Hugo Nigro Mazzili, “as diversas leis que cuidam da ação civil pública estabeleceram um sistema de legitimação concorrente para sua propositura”.[11] Tal sistema encontra previsão no art. 5º da LACP, que dispõe serem legitimados ativos o Ministério Público, as pessoas jurídicas de direito público interno, as entidades da administração indireta e as associações civis dotadas de representatividade adequada.



Antes da entrada em vigor da Lei 7.347/85, a legitimidade para a propositura da ação civil pública encontrava-se limitada ao Ministério Público, tendo tal diploma legal a ampliado para as associações ambientais e outros órgãos e instituições públicos.



Há que se considerar também a legitimação extraordinária conferida aos sindicatos, pela CR/88 (art. 8º, III), desde que presente o legítimo interesse, para propor ação civil pública referente a questões do meio ambiente do trabalho, defesa dos sindicalizados, enquanto consumidores e outras hipóteses de interesse da categoria.[12]



Também, o Código de Defesa do Consumidor ampliou o rol dos legitimados ativos às ações coletivas, alcançando entidades e órgãos da administração direta e indireta, desde que destinados à defesa de interesses difusos.



Nesse sentido pode-se estabelecer uma relação tal entre o reconhecimento jurídico dos interesses difusos e a delimitação normativa da legitimidade ativa para sua tutela jurisdicional em que, à medida que esta teve seu espaço de regulação ampliado no ordenamento jurídico brasileiro, ampliou-se gradativamente a legitimidade para agir nas ações civis públicas.





2.4 - Competência



Segundo o disposto no artigo 2º da LACP, as ações civis públicas serão propostas no foro do local onde ocorrer o dano, ou onde provavelmente deva este se verificar, em se tratando de ação cautelar, ou de ação que vise obstar o dano que venha a ocorrer.



É importante observar, como aponta Gustavo Tepedino que,



“Não pretendeu, com isso, derrogar a competência funcional estabelecida pela Constituição em razão da presença, na relação processual, da União Federal que, segundo quis o constituinte, fixa a competência dos juízes federais de determinada seção judiciária”. [13]



Por outro lado, segundo entendimentos diversos, justifica-se esse critério da lei, baseado no interesse público e na facilidade da obtenção das provas referentes à comprovação do dano, pois, presume-se que sua obtenção será facilitada pelo desenvolvimento do processo junto ao órgão jurisdicional que se encontra mais próximo dos fatos.



Isso porque, segundo relata José Marcelo Menezes Vigliar, a competência, na tutela dos interesses transindividuais, é sempre absoluta e identifica-se com o lugar da lesão, ou ameaça de lesão a interesses difusos.[14]





2.5 - Tutela Cautelar

A tutela cautelar no sistema da LACP encontra-se regulada por dois dispositivos: no artigo 4º, regula-se a ação cautelar propriamente dita e, no artigo 12, dispõe-se sobre a possibilidade de tutela liminar, “com ou sem justificação prévia”. As duas hipóteses, entretanto, não se confundem. A medida liminar pode ser solicitada e deferida dentro da própria ação civil pública. Já a ação cautelar, sendo proposta na pendência da ação principal, ou antes dela, processa-se em autos apartados.



Vários aspectos nas medidas de urgência se identificam, todavia, havendo a necessidade em ambas, de demonstração dos requisitos necessários à sua concessão, quais sejam, a relevância da fundamentação – fumus boni iuris e o receio de dano irreparável ou de difícil reparação – periculum in mora, sendo a probabilidade elemento imprescindível, uma vez que não se pode recear o que não é possível, nem mesmo o que dificilmente ocorreria. Mencione-se também, que todas as decisões referentes às diversas espécies de provimentos urgentes postulados devam conter as razões de convencimento do julgador, sob pena de nulidade.



A Lei 7.347/85 disciplina, portanto, em primeiro lugar, dentre os provimentos urgentes aplicáveis à tutela jurisdicional coletiva ambiental, a “medida cautelar, que visa a assegurar a satisfação da pretensão de direito material que será discutida em outro processo (principal) ou já está sendo debatida, conforme se trate de medida preparatória ou incidental”. [15]



O processo cautelar que, em regra, visa unicamente a assegurar uma pretensão de direito material que será discutida posteriormente em um processo principal difere das medidas cautelares de natureza satisfatória, pois estas últimas têm por escopo satisfazer o direito material em conflito e não se encontram condicionadas à propositura de qualquer ação principal posterior, em virtude da pretensão já se encontrar satisfeita. No sistema da LACP a própria lei diz que a tutela cautelar visa a evitar o dano, servindo para satisfazer a pretensão, ou seja, indica a possibilidade do manejo de medidas de caráter satisfativo. Não se pode esquecer, que neste mesmo sistema são possíveis ambas as modalidades de processo cautelar conforme dispõe seu artigo 4º. [16]



Com relação à medida liminar, esta corresponde ao adiantamento da própria prestação jurisdicional postulada, que ao invés de ser concedida no final, com o trânsito em julgado da sentença de procedência, é deferida initio litis, podendo o juiz, em qualquer espécie de ação civil pública, conceder mandado liminar, conforme disposto no art. 12 da LACP.



É importante ressaltar que o sistema da LACP aplica subsidiariamente o Código de Processo Civil e, na oportunidade da apreciação da liminar, faz-se necessário quando cabível, que o juiz ouça previamente a pessoa jurídica de direito público interessada, para que, após o prazo hábil e a análise da urgência do caso, o magistrado decida quanto ao referido mandado, inaudita altera parte.



Além das medidas de urgência referidas, cabe ressaltar, ainda, que o sistema da LACP comporta a tutela de caráter antecipatório, traduzida em medida que defere à parte aquilo que se busca com o julgamento definitivo da lide, podendo ser concedida a qualquer tempo do processo, diferentemente da tutela liminar. Pode-se citar, como exemplo de cabimento dessa modalidade de tutela, a ação que tem por objeto o cumprimento da obrigação de fazer ou não fazer em que é facultado ao juiz, a qualquer tempo, encontrando-se preenchidos os requisitos do art. 273 do CPC, impor a obrigação específica ao réu, antes de se encerrar a instrução do processo.



Já Celso Antônio Pacheco Fiorillo ensina que na LACP é possível tanto a liminar cautelar como a antecipatória de mérito, justificando inclusive que, de fato, o artigo 12 da Lei 7347/85 prevê hipótese de medida antecipatória, que também poderá ser concedida nos termos do artigo 273 do Código de Processo Civil.[17]



Nessa mesma linha temos que o mandado liminar referido pelo artigo 12, caput, da Lei 7.347/85 concedido não em sede de ação cautelar, e sim no próprio âmbito da ação de conhecimento, não se confunde com a antecipação de tutela. Entretanto, é certo que de qualquer forma, a concessão da antecipatória de mérito, quando requerida na forma do mesmo artigo 12, pode ser deferida mesmo fora do processo cautelar e constitui uma inequívoca modalidade de tutela antecipada, com requisitos diversos do atual artigo 273 do Código de Processo Civil.



De fato, a maioria dos autores que estudaram a tutela jurisdicional antecipada, concluíram que sua natureza difere da natureza dos provimentos obtidos na ações cautelares, como bem ressalta Luís Guilherme Marinoni que ensina que não se trata de tutela cautelar, “porque, esta deve limitar-se a assegurar a viabilidade da realização do direito afirmado, ao passo que a tutela antecipada não se limita a assegurar a viabilidade da realização do direito afirmado. “ [18]



Por último, há que se mencionar também o processo de execução que, como a própria Lei o diz, poderá abranger tanto a execução de obrigações de fazer e de não fazer, como a execução por quantia certa.



Concluindo, a ação civil pública poderá ensejar todas as espécies de provimentos, sejam eles de conhecimento, cautelares, tutela antecipada ou mesmo os executivos.


3.- Contornos da Ação Civil Pública Ambiental
3.-1. - Determinação do foro competente e caráter difuso do dano ambiental



Segundo o que estabelece o art. 2º da Lei 7.437 de l985, a competência para processar e julgar a ação civil pública ambiental é de natureza territorial, ou seja, elegeu a lei o foro do local do dano.



Entretanto, foi dado à competência na LACP caráter funcional, de natureza absoluta, sendo que a regra do citado artigo está sujeita aos limites impostos pelo art. 109, I, da Constituição da República de l988, estabelecendo que quando houver efetivo interesse da União, entidade autárquica ou empresa pública federal, na qualidade de autoras, rés, assistentes ou opoentes em ação civil pública ambiental, a competência para processar e julgar a causa será do juiz federal (ratione personae) com jurisdição sobre o local (ratione loci) em que o dano ocorreu ou possivelmente venha a ocorrer.



Porém, freqüentemente, surgem controvérsias na fixação do foro competente, quando o dano se dá em município que não seja sede de Vara Federal, divergência essa que culminou na Súmula nº 183 do STJ: “Compete ao juiz estadual, nas comarcas que não sejam sede de Vara da Justiça Federal, processar e julgar ação civil pública, ainda que a União figure no processo”.



Por conseguinte, segundo o entendimento sumulado, o art. 2º da Lei 7.347/85 está incluso como exceção à competência da Justiça Federal prevista no § 3º do art. 109 da Constituição da República, sendo o Tribunal Regional Federal a instância recursal competente, conforme § 4º do mesmo artigo.



Há que se ressaltar que o constituinte, na busca de maior efetividade do acesso à justiça, concede ao juiz estadual jurisdição federal em hipóteses absolutamente excepcionais, em razão da peculiaridade da matéria, mas tal outorga depende de regulamentação legal expressa. Com isso, não é consentido derrogar a competência funcional da justiça federal para as ações em que figure como autor ou réu a União, todas as vezes em que o legislador ordinário prever hipótese de competência funcional em razão do local do evento danoso.



Denota-se, também, que com o advento do Código do Consumidor, Lei nº 8.078/90, o legislador resguarda, em seu art. 93, de forma expressa, as hipóteses de competência funcional atribuídas pela Constituição da República à jurisdição federal, na fixação legal de competência, mesmo funcional, em razão do local do dano. Tal artigo tem aplicação no sistema geral da LACP, em razão da aplicação subsidiária das regras processuais do Código de Defesa do Consumidor, conforme determina do artigo 21 da Lei 7.347/85.



Nesse sentido, pode ser apontada a seguinte decisão:



“Processo Civil – Competência – Ação Civil Pública:

1. A controvérsia gerada, quanto à competência da Justiça Federal nas ações civis públicas intentadas em proteção a patrimônio nacional, ficou superada pelo art. 93, da Lei nº 8.078/90 – Código de Defesa do Consumidor.



2. A competência funcional estabelecida no art. 2º da Lei da Ação Civil Pública – Lei 7.347/85, foi alterada pela lei nova que ressalvou a competência da Justiça Federal, em qualquer situação“. [19]



Segundo Gustavo Tepedino, embora tal matéria já se encontre sumulada, parece ainda sujeita a tratamento diverso, seja por parte do próprio Superior Tribunal, em futura reconsideração, seja por obra do Supremo Tribunal.[20]



A propósito desse tratamento diverso temos o seguinte julgado:


“Ação Civil Pública promovida pelo Ministério Público Federal. Competência da Justiça Federal. Art. 109, I e § 3º, da Constituicao. Art. 2º da Lei 7.347/85. O dispositivo contido na parte final do art. 109 da Constituição é dirigido ao legislador ordinário, autorizando-o a atribuir competência (rectius jurisdição) ao Juízo Estadual do foro do domicílio da outra parte ou do lugar do ato ou fato que deu origem à demanda, desde que não seja sede de Varas da Justiça Federal, para causas específicas dentre as previstas do inciso I do referido artigo 109. No caso em tela, a permissão não foi utilizada pelo legislador que, ao revés, se limitou, no art. 2º da Lei 7.347/85, a estabelecer que as ações nele previstas “serão propostas no foro do local onde ocorrer o dano, cujo juízo terá competência funcional para processar e julgar a causa”. Considerando que o Juiz Federal também tem competência territorial e funcional sobre o local de qualquer dano, impõe-se a conclusão de que o afastamento da jurisdição federal, no caso, somente poderia dar-se por meio de referência expressa à Justiça Estadual, como a que fez o constituinte na primeira parte do mencionado § 3º em relação às causas de natureza previdenciária, o que no caso não ocorreu. Recurso conhecido e provido. “ [21]





Na verdade, conforme entendimento do Ministro Relator, o Juiz Federal também tem competência territorial e funcional, razão pela qual não pode ela, no caso de ações civis públicas intentadas pela União ou contra ela, ser considerada excluída pela norma questionada por efeito exclusivo da expressão “no foro do local onde ocorrer o dano”, havendo necessidade que o legislador houvesse fixado, de modo expresso, como fez o constituinte, no próprio § 3º do art. 109, sob apreciação, a competência da Justiça Estadual para as ações da espécie, nas circunstâncias apontadas, o que não ocorreu.



Outra questão polêmica se refere à hipótese de que os efeitos do dano ambiental extravasem o âmbito de jurisdição de uma comarca ou seção judiciária. Com efeito, é importante lembrar que dano ecológico ou dano ambiental é toda alteração das qualidades e condições normais das águas, do ar atmosférico, do solo, da fauna e da flora, podendo não somente alcançar o mencionado ambiente natural, mas também os ambientes artificial e cultural – o primeiro, formado pelo espaço urbano construído (edificações e equipamentos públicos), e o segundo, constituído pelos patrimônios histórico, paisagístico, artístico, turístico e arqueológico, sendo, portanto, suas conseqüências absorvidas por toda uma coletividade.



Dessa maneira, segundo Édis Milarés, o dano ambiental afeta, necessariamente, “uma pluralidade difusa de vítimas, mesmo quando certos aspectos particulares da sua danosidade atingem individualmente certos sujeitos“ [22], daí se concluir que a lesão ao meio ambiente também não tem fronteiras e seus efeitos não ficam restritos a um território.



Cada cidade, território ou Estado, grande ou pequeno, constitui um ecossistema complexo que não pode ser entendido como área isolada, sem uma dinâmica que leve em conta a interdependência das partes e o todo.



Nessa esteira, Alfredo Sirkis, especificamente em relação ao meio ambiente urbano, relata que “os maiores e mais nocivos erros na gestão urbana acontecem a partir de projetos elaborados por especialistas que não percebem a relação da sua parte com outras e a dinâmica do conjunto”.[23] As conseqüências nefastas dessa lesão fragmentada são por demais conhecidas. Dentre as mais comuns pode-se citar a impermeabilização de solos que provoca inundações; os desmatamentos em encostas, que resultam em desabamentos; a disposição inadequada de resíduos, que acaba poluindo águas subterrâneas; todas situações em que problemas menores acabam gerando outros maiores, em regiões diferentes daquela em que se iniciou o fato gerador.



Há que se ressaltar, também, os efeitos transfronteiriços do dano ambiental. A poluição do Rio Paraná, no Brasil, pode, por exemplo, atingir outros países, como Argentina e Paraguai. Em relação a tal problemática já se apontam alguns documentos jurídicos, dentre eles a Diretiva 85/337 da União Européia, a qual estabelece um mecanismo de troca de informações entre os Estados-membros, quando um projeto de desenvolvimento possa afetar o Estado vizinho.[24]



Questões como essas, em que os efeitos do dano ambiental extravasam o âmbito de jurisdição de determinada comarca, seção judiciária ou mesmo de um Estado membro da Federação tornam complexa a aplicação da regra inscrita no art. 2º da Lei 7.347/85, para fixação do juízo competente para processar e julgar a ação civil pública ambiental.



Na solução dos impasses decorrentes do critério legal adotado, tem-se entendido que qualquer magistrado com jurisdição sobre os locais dos danos é o competente para julgar e processar a demanda, sendo necessário observar, no caso de mais de um processo, os critérios de conexão e prevenção, devendo ser determinada a reunião dos autos e a tramitação dos feitos perante o juiz que despachou em primeiro lugar.[25]



Sobre a questão da prevenção do juízo, tal matéria, inclusive, já é ponto pacífico, após a inserção no art. 2º do parágrafo único que diz: “A propositura as ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas as ações posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto” (Parágrafo acrescentado pela MP nº 1.984-22, de 27.09.2000, DOU 28.09.2000).



Com relação a conflitos entre Estados-membros e o Distrito Federal ou entre estes e a União, inclusive os entes da administração indireta, a competência é originária do Supremo Tribunal Federal, conforme o estabelecido no art. 102, I, f, da Constituição da República.



Concluindo, merece ser lembrada a lição de Vladimir Passos de Freitas ao afirmar que:



“O meio ambiente é, atualmente, um dos poucos assuntos que desperta o interesse de todas as nações, independentemente do regime político ou sistema econômico. É que as conseqüências dos danos ambientais não se confinam mais nos limites de determinados países ou regiões. Ultrapassam as fronteiras e, costumeiramente, vêm a atingir regiões distantes. Daí a preocupação geral no trato da matéria que, em última análise, significa zelar pela própria sobrevivência do homem”. [26]







3.2.-Exame da legitimidade das associações civis



Conforme já dito, a Lei 7.347/85, em seu artigo 5º, alargou a legitimidade para agir, estendendo-a às associações civis, já com um ano regular de vida, que tenham como finalidade estatutária a defesa do meio ambiente.



Portanto, para a propositura da ação civil pública, exige-se a pré-constituição há mais de um ano da associação legitimada, requisito este não explícito com relação aos outros legitimados ativos e, nesse caso, necessário para mensurar sua representatividade. Com o Código de Defesa do Consumidor, em seu art. 82, IV, fica claro que tal requisito limita-se às associações legitimadas.



Entretanto, apesar da regra sugerir que a legitimidade da associação autora vincula-se a um objetivo específico de defesa do meio ambiente, os tribunais têm admitido a possibilidade dessa finalidade ser extraída de um contexto maior de atuação da entidade, como demonstra o seguinte julgado do STJ:



“Processo Civil. Ação Civil Pública. Legitimidade Ativa. Associação de Bairro. A Ação Civil Pública pode ser ajuizada tanto pelas associações exclusivamente constituídas para a defesa do meio ambiente, quanto por aquelas que, formadas por moradores de bairro, visam ao bem estar coletivo, incluída evidentemente nessa cláusula qualidade de vida, só preservada enquanto favorecida pelo meio ambiente. Recurso Especial não conhecido.” [27]



Referido julgado deixa claro que, inobstante a lei exigir a finalidade explícita da proteção ao meio ambiente, não há como se pretender que uma sociedade civil que vise ao bem coletivo de seus sócios, em proveito de bairro que habitam, não inclua entre suas finalidades, implicitamente, a defesa desse meio ambiente.



Também a respeito, Edis Milarés ressalta que “os sindicatos, por possuírem natureza jurídica de associação civil, também têm legitimação autônoma para a condução do processo”. [28] Tal assertiva encontra amparo na CR/88, em seu art. 8º, III, no qual confere legitimação extraordinária aos sindicatos para que assumam em juízo a defesa, não só dos interesses individuais como dos interesses coletivos da categoria.



Há de se ressaltar que também até mesmo associações não constituídas regularmente são legitimadas para mover ação civil pública, como tem admitido alguns julgados, v.g. RT 753/245.



Assim, ao que parece, quando, no caso concreto, ficar claro manifesto interesse social evidenciado pela dimensão ou característica do dano ou pela relevância do bem jurídico a ser protegido, tem-se admitido certa margem de flexibilidade tanto na apreciação do requisito legal da pré-constituição da associação como a inclusão da proteção ao meio ambiente nas suas finalidades, conforme disposto no artigo 5º da Lei 7.347/85.





3.3.- Primazia da tutela específica sobre a tutela indenizatória e dificuldade para a avaliação do dano ambiental



Em nossa legislação, concretamente, existem duas formas de reparação do dano ambiental, sendo a primeira pelo retorno ao estado anterior à lesão, denominada de reparação específica e, a segunda, pela indenização pecuniária, que funciona como uma forma de compensação ecológica.



É certo que, para que o dever de reparar possa se traduzir em verdadeira regra de responsabilidade ambiental é necessário que, quando a reconstituição do meio ambiente lesado seja viável, cessando a atividade lesiva e revertendo-se a degradação ambiental, deve a reparação específica ser preferida em detrimento da indenização pecuniária. Isso porque tal indenização tem no sistema da ação civil pública ambiental, caráter subsidiário, em razão de dispor a CR/88, em seu artigo 225, § 3º, que o causador do dano, independentemente de outras sanções deverá proceder a reparação do meio ambiente lesado. Por conseguinte, somente quando não for possível a reconstituição do meio ambiente lesado é que se admite a reparação econômica, isto é, a indenização em dinheiro como forma indireta de sanar a lesão.



Há que se ressaltar que, sem dúvida, as agressões ao meio ambiente são, em geral, de difícil ou impossível reparação, pois, uma vez consumada a degradação do meio ambiente, a sua reparação é sempre duvidosa e, quando possível, muito onerosa, daí a necessidade da prevenção nesta matéria. O problema é grave, pois o dano ambiental nem sempre pode ser convertido em dinheiro, pois a sua conversão em pecúnia não se traduz em uma reversão da degradação decorrente da conduta danosa.



Por outro lado, o dano ambiental é de difícil valoração. Como quantificar, por exemplo, a indenização cabível quando a lesão se refere à extinção de uma espécie?



Contudo, inobstante o caráter subsidiário da indenização em dinheiro, esta é, em razão da irreparabilidade da lesão, a alternativa que, muitas vezes, resta ao autor da ação civil pública ambiental. Dessa maneira, apesar das dificuldades existentes, tem-se afirmado a possibilidade de avaliação econômica do patrimônio natural.



Nesse sentido, aponta José Rubens Morato Leite, que várias técnicas de avaliação do bem ambiental têm sido utilizadas, como por exemplo, a técnica do método indireto, que consiste na análise de mercado de bens que estão relacionados com o bem a avaliar; a do método direto, que se baseia nas preferências expressas pelos consumidores acerca do seu valor [29] e a técnica denominada custos ambientais totais esperados, fundada em princípios da engenharia econômica e da matemática. [30]



A conclusão a que se chega, portanto, é que, independente do método utilizado, faz-se necessário que se empreguem esquemas metodológicos flexíveis apropriados a cada tipo de dano, pois a avaliação econômica está restrita à capacidade de uso humano dos bens naturais, sendo praticamente impossível mensurar o valor da capacidade funcional ecológica destes.



Tal apreciação flexível harmoniza-se perfeitamente com o sistema da ação civil pública ambiental, pois, nosso direito pátrio não indicou o critério de mensuração a ser adotado, limitando-se o artigo 13 da Lei 7.347/85, a estabelecer que o dinheiro da indenização fique depositado em um fundo especial destinado à reparação de lesões aos interesses difusos pela mesma tutelados.





3.4.- Prioridade da tutela preventiva e requisitos ensejadores da tutela cautelar



Tendo em vista o intrínseco caráter irreparável que, muitas vezes, assumem os danos ecológicos, faz-se necessário adotar medidas aptas a evitar ou impedir a ocorrência dos mesmos, ressaltando, nesse caso, a imperiosidade da prevenção do dano ao ambiente, tarefa requerida não só do Estado, mas de toda sociedade.



O diploma legal da ação civil pública compreende não só a responsabilidade por danos já ocorridos, mas também a tutela de caráter preventivo à ocorrência da lesão, de forma provisória, mediante o deferimento de medidas liminares, bem como de caráter definitivo e preceito cominatório, isso porque a preservação do meio ambiente é tarefa inafastável do poder público, que se concretiza, principalmente, com a adoção de procedimentos e medidas que antecedem a ocorrência de um dano ecológico.



Portanto, no que se refere à concessão de medidas urgentes aptas a evitar grave lesão ao meio ambiente, “a tutela cautelar é, especialmente em se tratando de provimento jurisdicional de não fazer, a regra e não a exceção.” [31] Isso se justifica, principalmente, porque no Direito Ambiental, diferente de outras matérias, vigoram dois princípios que embasam o poder de cautela do juiz. Primeiramente o princípio da prevalência do meio ambiente, que está diretamente ligado à vida, se não à própria sobrevivência do ser humano. Em segundo lugar o princípio da precaução, também entendido para alguns autores como princípio da prevenção.



No direito brasileiro, o princípio da prevenção está estabelecido no art. 225, § 1º, inciso V, da Constituição da República, bem como através do art. 54, § 3º, da Lei 9.605/98, que penaliza criminalmente quem deixar de adotar medidas precaucionais exigidas pelo Poder Público.



Edis Milaré, ressalta a diferença etimológica e semântica das duas expressões, sugerindo que prevenção é um termo mais amplo do que precaução e que, pelo seu caráter genérico, engloba esta última, de caráter possivelmente específico. Sendo assim, o princípio da prevenção é basilar no Direito Ambiental, no que concerne à prioridade que deve ser dada às medidas que evitem, reduzam ou eliminem as causas de ações suscetíveis de acarretar danos ao ecossistema.[32]



De outra parte, Ramón Martin Mateo afirma que os “objetivos do Direito Ambiental são fundamentalmente preventivos.” Isso porque a atenção deve estar voltada para o momento anterior ao da consumação do dano – o do mero risco, pois diante da incerteza e, na maioria das vezes, onerosa reparação, “a prevenção é a melhor, quando não a única solução.” [33]



A implementação de tal princípio se incorporou ao Direito Ambiental com a “ECO/92”, constante na Diretriz de nº 15 da Declaração do Rio de Janeiro, como princípio da precaução, com a seguinte redação:



“Para proteger o meio ambiente medidas de precaução devem ser largamente aplicadas pelos Estados segundo suas capacidades. Em caso de risco de danos graves ou irreversíveis, a ausência de certeza científica absoluta não deve servir de pretexto para procrastinar a adoção de medidas visando a prevenir a degradação do meio ambiente”. [34]



Com efeito, o posicionamento preventivo tem como principal requisito ensejador a responsabilidade no causar perigo ao meio ambiente, não sendo necessário que se tenha prova científica absoluta de que ocorrerá o dano ambiental, bastando o risco de que a lesão seja irreversível ou grave, para que não se deixe para depois as medidas de proteção. E, se por acaso surgir dúvida quanto à possibilidade do dano, a solução deve ser sempre favorável ao meio ambiente, baseando-se também no princípio da prevalência do meio ambiente, já citado anteriormente.[35]



Para José Rubens Morato Leite, o princípio da precaução está necessariamente associado à atuação preventiva e, segundo Alexandre Kiss, a diferença entre os princípios da prevenção e precaução está na avaliação do risco ao meio ambiente. Precaução surge quando o risco é alto e este deve ser acionado nos casos onde a atividade pode resultar em degradação irreversível, ou por longo período. Já a prevenção constitui o ponto inicial para alargar o direito ambiental.[36]



Em virtude dessa imperiosidade da tutela preventiva é que, na análise dos requisitos ensejadores da tutela cautelar, aqui ressaltado o “periculum in mora”, visto como receio do dano irreparável ou de difícil reparação, deve prevalecer a regra “in dúbio pro meio ambiente”, atenuando-se o rigor na verificação da plausibilidade de ocorrência da lesão objeto da lide.



Conclui-se, desta forma, que tanto a atuação preventiva como a precaução buscam remédios antecipatórios contra situações de degradação ambiental e que a tarefa de atuar preventivamente deve ser vista como uma responsabilidade compartilhada da coletividade e do Estado.





4.- Conclusão



Como se pode notar do enredo traçado nesta monografia, o regime jurídico geral da ação civil pública aplica-se adequadamente à tutela jurisdicional do meio ambiente.



Entretanto, quando se considera a natureza específica das lesões aos bens e valores integrados ao patrimônio ambiental da coletividade, surge a necessidade de adaptações hermenêuticas que traçam os contornos específicos do que se pode denominar Ação Civil Pública Ambiental.



A nova lei, no entanto, não muda significativamente os critérios de preservação ambiental. Ela apenas tipifica infrações e crimes, define punições e multas. Contribui, nesse sentido, para que sejam obedecidos critérios hoje já existentes.



Por isso, faz-se necessário uma larga adoção da tutela preventiva como regra no direito ambiental, não como exceção, partindo do pressuposto de que os recursos ambientais são finitos e irreparáveis. Pela mesma razão, também a primazia da tutela específica deve se impor em detrimento da transformação do dano ambiental em pecúnia, porque “muitos danos ambientais são compensáveis mas, sob a ótica da ciência da técnica, irreparáveis.” [37] Nesse ponto, exige-se uma tomada de consciência por parte daqueles que conduzem um processo, no que se refere à tutela do meio ambiente, para que haja uma atenuação do rigor na análise dos requisitos ensejadores da tutela cautelar.





Só com uma atuação racional em relação aos bens ambientais, prevenindo já uma suspeita de perigo ou garantindo uma margem de segurança da linha de perigo é que se poderá colocar em prática o velho ditado, “é melhor prevenir do que remediar”, pois em relação ao meio ambiente o “remediar” pode ser muito tarde e infactível.





Por isso, é indispensável que ocorram adaptações específicas na aplicação da Lei de Ação Civil Pública, para que sua eficácia e efetividade suplante a pressa, a rapidez insensata e a vontade de resultado imediato, que muitas vezes impedem a construção de bases ecologicamente sustentáveis para o desenvolvimento das atividades humanas, bases estas indispensáveis para dar continuidade à vida. [38]







REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS





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COMO CITAR ESTE ARTIGO:

DINIZ JUNIOR, Alberto. Ação Civil Pública e Dano Ambiental. Disponível na Internet: http://www.mundojuridico.adv.br. Acesso em xx de xxxxxxxx de xxxx.

(substituir x por dados da data de acesso ao site)







Artigo publicado no Mundo Jurídico (www.mundojuridico.adv.br) em 29.08.2005







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[1] SANTOS, Lirton Nogueira. A ação civil pública como instrumento de proteção ambiental.In: Revista da AMB, n. 6, 1º semestre 1999. p. 188.



[2] MAZZILLI, Hugo Nigro. A Defesa dos Interesses Difusos em Juízo. 11. ed., São Paulo: Saraiva, 1999. p. 51.

[3] MILARÉ, Edis apud MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação Civil Pública em defesa do meio ambiente, do patrimônio cultural e dos consumidores. 6. ed., São Paulo: Revista dos Tribunais, 1999. p. 19.

[4] MANCUSO, Rodoldo de Camargo. Ação ...p. 21.

[5] MANCUSO, Rodoldo de Camargo. Ação ... p. 21.

[6] SANTOS, Lirton Nogueira. A ação.... p. 189.

[7] LIEBMAN apud MAZZILI, Hugo Nigro. A Defesa.... p. 267.

[8] VIGLIAR, José Marcelo Menezes. Ação Civil Pública.. 4. ed., São Paulo: Atlas, 1999. p.106.

[9] TEPEDINO, Gustavo. Temas de Direito Civil. Rio de Janeiro: Renovar, 1999. p. 304.

[10] TEPEDINO, Gustavo, Temas ... p. 306.

[11] MAZZILI, Hugro Nigro. A Ação Civil Pública. In: Revista dos Tribunais, n. 682, Ago. 1992. p. 28.

[12] MAZZILI, Hugo Nigro. Ação Civil Pública. In: Revista dos Tribunais, n. 682, ago. 1992. p. 29.

[13] TEPEDINO, Gustavo. Temas ...,. p. 321.

[14] VIGLIAR, José Marcelo Menezes. Ação... p. 58.

[15] LEITE, José Rubens Morato Leite. Dano Ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. p. 259.

[16] “Art. 4º - Poderá ser ajuizada ação cautelar para fins desta Lei, objetivando, inclusive, evitar o dano ao meio ambiente, ao consumidor, aos bens e direitos de valor artístico, histórico, turístico e paisagístico”.

[17] FIORILLO, Celso Antônio Pacheco apud LEITE, José Rubens Morato. Dano ... p. 263.

[18] MARINONI, Luis Guilherme apud VIGLIAR, José Marcelo Menezes. Ação... p. 75.

[19] Acórdão proferido à unanimidade de votos pela 4a. Turma do TRF da 1a. Região em 1o. mar.,1993, no Agravo de Instrumento nº 93.01.02093-9-BA, Relatora Juíza Eliana Calmon. In: TEPEDINO, Gustavo. Temas... p. 323.

No mesmo sentido: “EMENTA: Processual Civil. Ação Civil Pública. Competência.

I-. O art. 2º da Lei 7347/85 dispõe que o competente para a ação civil pública é o juízo do local onde ocorrer o evento danoso. O art. 93 do Código de Defesa do Consumidor (Lei 8078/90), porém ressalva a competência da Justiça Federal.

II – A Terceira Turma desta Corte vem prestigiando o disposto na Lei nº 8078/90, confirmando competência da Justiça Federal. Precedentes.

III – Agravo de instrumento provido.” AG 1997.01.00.019513-7/BA; Rel. Juiz Cândido Ribeiro. In: Diário da Justiça, 23.out.,1998. p. 389.

[20] TEPEDINO, Gustavo. Temas... p.324.

[21] RESP 228.955-95 RS – Relator Ministro Ilmar Galvão , Brasília, 10.fev., 2000. In: Diário da Justiça 14.abr., 2000. p. 56.

[22] MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. p. 335.

[23] SIRKIS, Alfredo. Legislação ambiental e gestão local. In: Revista da AMB. n. 07, ago.1999. p. 16.

[24] LEITE, José Rubens Morato. Dano ... p. 212.

[25] LEITE, José Rubens Morato. Dano ..., p. 257.

[26] FREITAS, Vladimir Passos de apud NETO, Fernando da Costa Tourinho. Dano Ambiental. In: Revista Consulex.. Rio de Janeiro:Consulex, n. 2, fev.,1997. p. 45.

[27] RECURSO ESPECIAL 31150/SP. Relator Ministro Ari Pargendler, 2a. Turma, 20.mai.,1996. In: Diário da Justiça, 10.jun., 1996. p. 203.

[28] MILARÉ, Edis. Direito ... p. 421.

[29] SENDIM, José de Souza Cunhal apud LEITE, José Rubens Morato. Dano ..., p. 226.

[30] RIBAS, César Luiz apud Ibdem. p. 226.

[31] MILARÉ, Edis. Direito ... p. 439.

[32] Ibdem. p. 102.

[33] MATEO, Ramón Martin apud MILARÉ, Edis. Direito ... p. 102

[34] MACHADO, Paulo Afonso. Estudos de Direito Ambiental. São Paulo: Malheiros, 1998. p. 37.

[35] Ibdem. p. 37.

[36] KISS, Alexandre apud LEITE, José Rubens Morato. Dano ..., p. 51.

[37] MILARÉ, Edis. Direito ... p. 103.

[38] MACHADO, Paulo Afonso Leme apud LEITE, José Rubens Morato. Dano ..., p. 51.

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